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2018年中國政商關係回顧:大事與大勢
2019年04月16日 15:25 来源: 澎湃新聞
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這是我們連續第四年在全國“兩會”結束之後總結上一年度政商關系的大事與大勢。單個年份里,我們看到的是一件件“大事”;而把時間連起來,我們看到的是這些“事件”匯總之後反映的“大勢”。

我們發現,過去四年來,政商關系“穩中有變”。“連續”是第一個關鍵詞。全面從嚴治黨、建立新型政商關系、供給側結構性改革、優化營商環境依然是每年的主旋律。在減稅降幅、簡政放權、產權保護等一項項具體政策里,“處理好政府與市場的關系,依靠改革開放激發市場主體活力”的思想一以貫之。

我們也發現,過去的一年里,一些政策在糾偏。比如對基層形式主義弊政的整治、抒困資金的出台、社保清繳的叫停、防止環保一刀切,等等。這說明國家在政商領域的回應性是強的,黨和政府可以及時地發現問題、解決問題。市場監管體系的靈活性與回應性本身,也是現代治理系統的一個重要組成部分。

我們還發現,過去的一年是開創的一年。資管、稅管、網管、媒管、數管,國家監管的深度與廣度都在拓展中創新。“自己人”、“實質性減稅”、“智能+”......這些新詞的出現以及引發的熱議,不僅是對現實的回應,某種程度上還預示著未來政商互動的新熱點。

一、總書記“自己人”論述派發定心丸,改革開放四十年民營經濟獲肯定

2018年是改革開放四十周年,對民營經濟的肯定本應成為主調。然而從年初開始,就有對民營經濟進行“質疑”的雜音,到9月,一篇署名“吳小平”的文章讓“民營經濟離場論”達到高潮。此後,到11月1日,習近平總書記在北京主持民營企業座談會並發表講話,駁斥“民營經濟離場論”、“新公私合營論”,這一波對民營經濟進行質疑的雜音方告終了。尤其是,總書記提出的“民營企業和民營企業家是我們自己人”,是前所未有的一次創新性表述。

“定心丸”並沒有戛然而止,民營企業座談會之後,一系列幫助民營企業解困的措施出台。為紀念改革開放四十周年,中央表彰了100位為改革開放做出傑出貢獻的個人,這100人中有21位企業家代表,其中14位是民營企業家。這被廣泛解讀為是對民營企業和企業家的高度肯定。

二、上半年防範化解重大風險,下半年資金緊張有所緩解

看衰民營經濟的言論之所以能夠在眾多民營企業家那里引發恐慌,背後是中國經濟“穩中有變,變中有憂”的大形勢。

早在2018年1月,中央就首度以“防範化解重大風險”為題在中央黨校開辦省部級主要領導幹部研討班,而金融風險正是重大風險在經濟領域的主要內容之一。到4月,“史上最嚴”資管新規出台,一級市場銀根緊縮,創業公司募資變得更加困難,一級市場的錢荒也間接促使更多的獨角獸企業紮堆上市。

“資本寒冬”加速了優勝劣汰的過程是件好事,但從債務風險到股權質押風險,再到不斷在民營企業身上爆出的資金鏈緊張、融資難等問題也顯示,一些政策產生了消極後果。在防範化解金融風險過程中,有的金融機構對民營企業惜貸、不敢貸,甚至直接抽貸斷貸,造成企業流動性困難,甚至停業。

這些負面態勢在下半年開始陸續通過政策修複得以緩解。各地政府投入重金馳援上市公司,“紓困基金”的金額從幾十億到一百億元不等。同樣值得一提的是,一些大企業確實也“得救”了,主要問題被定性為流動性問題。

紓困也帶來一些不和諧的畫面。一些上市公司的大股東等政府紓困資金一進場,就清倉式減持。也有人認為,強制銀行給小微企業貸款違背市場原則,更重要的是違背公平公正原則。轟轟烈烈的臨時舉措和市場主導原則之間的艱難平衡將在一段時間里長期存在。我們相信,回歸商業、支持實業才應該是這些政策的初心。

三、實質性減稅降負邁開步伐,國地稅合並清理不合規招商優惠

企業家對進一步減稅降負的呼聲很大。2018年可以看作是糾偏之年,首先對一些操之過急的做法予以了糾正。比如10月,人社部發文明確,嚴禁自行組織對企業历史欠費進行集中清繳。其次是加大了政策力度。千呼萬喚的個稅調整終於落地;企業養老保險費率2019年也從19%降至16%,用工成本有望大幅下降。

這一輪減稅政策,是反複測算的結果,不僅是一個數學問題,而且是一個如何認識中國微觀經濟運作實際的認知問題。“普惠性減稅”、“實質性減稅”終成政策宣示。普惠性減稅主要指向小微企業和科技型初創企業。實質性減稅主要指向增值稅(將16%的稅率降至13%,10%的稅率降至9%),減增值稅企業直接受益。明確針對以制造業為主的減稅政策,應該可以起到精準減負、提振實體經濟的作用。

減稅的意義,應跳出“減稅”本身來看。政府在減稅降費之上,還曡加了壓縮一般性支出5%以上、增加特定金融機構和央企上繳利潤兩項政策。在“過緊日子”的背景下,利益如何分配,考驗政商之間的博弈能力。政府的自我革命是減稅降費取得成效的保證,否則就會再次出現所謂“黃宗羲定律”,也就是稅費會在下降之後漲回到更高的水平。

當然,除了“減”,也有“加”。環境保護稅在全國順利實施,環境保護“費改稅”雖然生態意義大於財政和稅收意義,但也有助於化解執法剛性不足、地方政府幹預等問題。

另一個“加”其實應該是“補”:因範冰冰“陰陽合同”風波,影視從業人員涉稅問題引發輿論關註,各地稅務機關的調查核實不僅讓影視行業“大出血”,而且促成影視機構納稅方式的調整,順帶還引發對影視公司熱門註冊地、被稱為“避稅天堂”的新疆霍爾果斯市的關註。事實上,早在2018年1月,由於國家要求各個地方自行制定的跟財稅掛鉤的優惠政策暫停,當地的增值稅返還政策、個人所得稅優惠政策就已經暫停。這其實只是2018年國稅地稅合並對招商引資政策的眾多影嚮中的一小朵浪花而已。

過去地方在招商引資過程中對企業承諾的一些各種稅收和社保優惠,因為不合規而逐漸暴露,地方政府和企業如何適應這個新形勢,將對來年的政商關系產生持續影嚮。

四、中美貿易談判走向明朗,對外開放全面加快步伐

2018年年初,中國經濟的走向在很大程度上籠罩在中美貿易摩擦前景不明的波動情緒中,這場摩擦也早已超越了單純的貿易層面。然而到年底,中美貿易談判已呈撥開雲霧見天日之勢。

4月,習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上發表主旨演講時指出:“投資環境就像空氣,空氣清新才能吸引更多外資。”同月,中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區,上海自貿區推出“升級版”。2019年通過的《外商投資法》是一部基礎性法律,以此為標志,外資在中國的發展即將邁入新階段。市場準入與外商投資兩個負面清單也於年內發布。至於“技術”層面的舉措更不勝枚舉。

正是在這個大背景下,特斯拉成為第一家在中國設立的獨資車企。李克強總理2019年的首場外事活動,見的就是特斯拉CEO馬斯克。總理的會見被廣泛解讀為一種表態:把中國市場變成全球新能源發展的真正主戰場,倒逼本土車企在新技術和新產品上更快速迭代。

事實上,2018年,中國新能源汽車領域的各種騙局頻頻遭到曝光,發改委宣稱要用硬性技術指標和投資門檻來整頓行業亂象,清除一批“PPT造車”企業和靠騙補生存的企業。

五、高層決心破除形式主義,公務員晉升迎來新激勵

雲南楚雄生於1980年的幹部李忠凱,因一張幹部任前公示照片顯示其一頭白發,與其年齡極不相符,而成了“網紅”。李忠凱對媒體表示,自己確實是因工作勞累而致“白發蒼蒼”。中央顯然註意到相關輿情昭示的基層難題,因而明確提出,將2019年作為“基層減負年”,整治基層文山會海、督查檢查考核過多過頻致幹部疲於奔命等形式主義弊政。

政商關系要想“親、清”,黨員幹部是關鍵少數。中央在2018年底做出了“反腐敗鬥爭取得壓倒性勝利,全面從嚴治黨取得重大成果”的重大判斷。如果說,在過去一段時間內,黨員領導幹部“不作為”、“亂作為”現象突出的話,那麼,在新形勢下,如何激勵黨員幹部有所作為、積極作為,成為新的迫切任務。

2018年年中,高層表示要“大力發現培養選拔優秀年輕幹部”;12月29日,《中華人民共和國公務員法(修訂草案)》通過,過去的“非領導職務”表述成為历史,取而代之的是“職務”與“職級”並行的運行糢式。中共中央辦公廳後來印發的《公務員職務與職級並行規定》中明確規定,職務職級並行主要是為了解決基層公務員因職數限制而造成的晉升通道不暢的問題。新的規定則拓展了職級晉升空間,提高了這部分人的工資待遇。

此外,有關部門還下發文件,鼓勵黨政機關、國有企事業單位人才向非公有制經濟組織和社會組織流動。這是一件大好事。但政策是否能落實,還需要觀察。

一個可喜的事件是,2018年9月,北京海澱區人民檢察院對先前被指控犯有貪污罪和挪用公款罪的清華大學教授付林做出了不起訴決定。

中央激勵廣大幹部在新時代做出新擔當、新作為的舉措,在地方上引發了熱烈反嚮。其實,針對“不能為”、“不會為”,不少地方都想下猛藥,可是執行過程中肯定有各種變通。來年的基層治理會發生什麼樣的變化?非常值得觀察。

六、涉企刑事大案令人眼花繚亂,政法系統捍衛民營經濟表態不斷

2018年的刑事大案中與政商關系有關的不少。

比如,內蒙古警方跨省抓捕當事人的“鴻茅藥酒案”,顯示了政府對本地企業的地方保護主義弊病。由於地方政府處理不當,民事、商事糾紛上升為刑事案件,甚至變成公共事件,是長久以來的一直沒有完全解決的治理弊病,“鴻茅藥酒案”絕非孤例。

還有吉林長春長生生物科技公司問題疫苗案。涉案公司之前就曾被曝光過生產不合格疫苗,但地方監管部門並未有太大作為,直到2018年由欠薪員工舉報,國家藥監部門介入後才遭查處。該案不僅涉案企業主被捕,企業吃了史無前例的91億元罰單,而且引發官場地震,是典型的“政商互害”。

2019年,包括巨額處罰制度在內的一系列監管制度創新,將加大經營者的違法成本。

當然,也有一些案件還涉及地方官員對中央陽奉陰違。突出代表是“秦嶺違建整治”和“凱奇萊案卷宗丟失事件”,這兩起案件經中央介入,已得到嚴肅處理。

事實上,中央尤其是政法機關這幾年確實在讓政法工作為經濟發展服務方面做了表態。總書記在民營企業座談會上明確表示:“對一些民營企業历史上曾經有過的一些不規範行為,要以發展的眼光看問題,按照罪刑法定、疑罪從無的原則處理,讓企業家卸下思想包袱,輕裝前進。”隨後,中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部都陸續表態,侵害民營企業和企業家合法權益的行為被提到了“零容忍”的高度。

在具體案例上,5月31日,最高人民法院改判張文中無罪,原判已執行的罰金及追繳的財產依法予以返還。這是最高人民法院依法糾正涉產權和企業家冤錯案件的第一案。

2019年4月10日,最高人民法院對顧雛軍案再審宣判,撤銷了原判對顧雛軍的一些量刑,其挪用資金罪改判有期徒刑五年;該案多名同案人被宣判無罪。

七、智能+政務強勢來襲,數據治理考驗政商新關系

2018年,馬雲宣布了他的“退休計劃”,可互聯網和人工智能給治理帶來的新難題才剛剛開啓。中央政治局在10月就人工智能發展現狀和趨勢進行了集體學習,2019的《政府工作報告》首次提出了“智能+”,各地“智慧城市”建設正如火如荼地展開。種種跡象表明,互聯網和人工智能將成為未來政商博弈的新領域,鑒於這是一個全球性的新現象,中國的做法可能帶來全球效應。

事實上,“監管”早已無處不在。例如,游戲版號審批受限以及密集的游戲監管政策,今日頭條、抖音、火山小視頻、西瓜視頻等先後面臨整改,內涵段子甚至被永久關停。

如果說這種監管還比較“傳統”的話,滴滴順風車司機殺人案的後續則更有指標意義。不僅滴滴公司遭受重創,影嚮力還貫穿整個網約車市場,幾乎所有相關公司都迎來了中央和地方檢查組的入駐。政府相關部門的管理者正在推動滴滴將數據對接已經搭建好的政府數據平台,從而形成更為高效、嚴格的監管。而在此之前,由於數據是其核心資源,政府管理部門在要求滴滴接入數據過程中遇到極大困難。

立法成為政商博弈的前沿。《電子商務法》最終在2018年10月通過。這部法律很多地方都打破了過去的“常規”,反映的是監管者對(壟斷性)平台的焦慮。結果是,平台責任和消費者保護力度得以強化,自然人網店登記制度也最終落地。一家經營了9年的淘寶個人網店,在12月正式辦理了全國首張以淘寶網為經營場所的個人網店電子營業執照。首批微信版/支付寶版電子營業執照、首張全國電子社保卡都在年內出現。

這背後反映的是“數字化營商環境”的大潮,以及國家對“數權”的治理能力建設。

新一輪地方機構改革中,一些地方成立了大數據局。國務院則宣布要建設國家“互聯網+監管”系統,促進政府監管的規範化、精準化、智能化。這個系統預計2019年9月底前與國家政務服務平台同步上線運行,究竟會帶來什麼改變,值得關註。

八、“新聞游俠”異軍突起,輿情危機倒逼政府提升回應性

2018年倒下的企業還有權健。權健的故事里有很多傳統的政商素材,但真正有意思的,是這家公司倒下的傳導鏈。在遭遇這次輿情危機之前,權健已屢屢被媒體曝光。但真正將這些報道變成利刃的,是“丁香醫生”刊出的一篇文章。事實上,2018年幾大涉企刑事大案,如權健、疫苗、鴻茅藥酒、陰陽合同案等,自媒體都是最初的報道源,相關文章的作者因為扮演了比傳統媒體更顯眼的角色,又看似沒有組織,被稱為“新聞游俠”。

然而“丁香醫生”之類公眾號並不是由個人操作,背後都是機構(企業),或者說,那些公眾號不得不以企業的形式生存和運作。正如媒體人曹林評論的那樣,“新聞游俠”的背後是一種由民營經濟搭建起來的“跨媒介接力監督”生態。傳統的媒體人進入新經濟、新媒體或者流向企業的公關部門,再加上企業對信息流的高度重視,作為自媒體的專業性公眾號的平日里所積累的信任很容易就被轉化為輿論的力量。

輿情背後是新形勢下國家對市場與媒介關系的再反思和再調整。如何透過輿情之窗窺探市場新趨勢,調整政府職能與治理方式,是媒體監管這節課的主要宗旨。從2018年的一系列輿情的最終結果來看,政府的回應性在政商領域是強的。但這種回應性並不平衡。隨著互聯網技術的迅猛發展和信息傳播方式的深刻變革,社會公眾對政府工作的知情、參與和監督意識不斷增強,對各級行政機關依法公開政府信息、及時回應公眾關切和正確引導輿情提出了更高要求。

政府對企業的信息披露也提出了新要求。2018年9月底,2002年版《上市公司治理準則》做了一次重大修訂。新版準則確定了環境、社會責任和公司治理(ESG)信息披露的基本框架。

九、營商環境評估百家爭鳴,參政議政拓展新渠道

在世界銀行10月發布的《2019年營商環境報告》中,中國大陸排名相比前一年上升32位,位列第46位,是營商環境改善最大的經濟體之一。中國大陸排名的上升反映了世行對中國大陸政府改善營商環境不懈努力的肯定。據媒體梳理,2018年召開的所有38次國務院常務會議中,“企業”是詞頻最高的第一關鍵詞,共被提及264次,遙遙領先“政府”的79次和“經濟”的68次。

國務院在2018年1月的常務會議上做出了“借鑒國際經驗,抓緊建立營商環境評價機制,逐步在全國推行”的決定。國家發改委主持的中國特色營商環境評價體系在全國22個城市開展了試評價,並在8月發布了結果。除了這個“國家隊”,還有許多機構加入了營商環境評估的隊伍中。其中中山大學《深化商事制度改革研究》課題組的結論讓人印象深刻:雖然改革取得了巨大進展,但仍然存在四個主要問題:一是部分改革進展慢,比如“最多跑一次”只實現了30%;二是市場主體被上門檢查比例高,信用監管尚未真正落地;三是“互聯網+政務服務”忽略了需求端,造成使用率低;四是市場主體面臨的主要困難從“舊三難”(“辦照難”、“辦證難”、“退出難”)轉變為“新三難”(市場競爭激烈、招工困難和成本高)。

對營商環境的評估如果只有來自高層、企業、第三方機構的參與,那就缺少了人民群眾這個最為重要的發言人。2018年,勞工界的情況異常複雜。值得註意的是,一些企業對員工肆無忌憚的“施壓”(比如早9點上班、晚9點下班、一周工作6天的“996工作制”)似乎顯得越來越理所當然。這與幾年前許多企業抱怨《勞動合同法》形成了鮮明的對比。勞資沖突的風險在積聚。

相比傳統維權方式,互聯網技術的發展提供了新的表達意見的渠道。在“國務院大督查”的背景下,國務院辦公廳於9月開通的“國家政務服務投訴與建議”小程序是2018年政務監督的一大亮點。網民可以使用手機進入中國政府網、國務院客戶端,或在微信、支付寶等平台登錄小程序,就辦事不便利、“一網通辦”落實不到位、涉企政策措施不落實等問題進行投訴。這是一個值得點贊的舉措,即便是中國的很多企業,也沒有做到這樣一個可以直接吸納客戶意見的平台。

十、資本下鄉開耕政商新田野,農產品上行孕育社區新零售

四十年前的改革開放是從農邨開始的。2018年中央一號文件提出實施鄉邨振興戰略,9月中共中央、國務院印發的《鄉邨振興戰略規劃(2018-2022年)》則明確提出“鼓勵工商資本到農邨投資”。在中美貿易摩擦給農產品帶來巨大不確定影嚮的時刻,農邨在沉寂多年之後再次成為財富的田野。

2018年,好幾家原主營業務與農業無關的大型企業均宣布了它們的農業規劃。碧桂園正式宣布成立農業控股有限公司,號稱要將農業作為主業之一;恆大高科農業集團也於8月成立。至於企業通過“精準扶貧”方式進入農業和農邨的,就更是不勝枚舉。“智慧農業”似乎一下成為投資熱土,阿里的“畝產1000美金計劃”雄心勃勃,蘇寧、京東、網易均有可圈可點的做法。網紅+農產品在2018年創造的賣貨奇跡更是讓人興奮。

企業在農業和農邨布局,不僅是為了“公益”。當然在“義利並舉”成為公益新潮流之後,這種“資本下鄉”確實也給農業帶來了新希望。關鍵是如何確保農民的利益,防止“資本下鄉”變成“資本主義下鄉”,後者指的是大企業通過資本和技術壟斷,將鄉邨資源(尤其是土地)變成資本運作的對象。土地確權雖然為農民提供了某種“保障”,但過去二十年間,有關土地流轉的政商故事令我們不得不依然保持警惕。在土地流轉之後,通過什麼樣的股權安排,一方面確保農戶權益,另一方面防範涉農項目“爛尾”、資本“跑路”、“非農化”的風險,也依然是一個在實踐中摸索的問題。農邨集體經濟可能是防範風險的一個機制。劉士餘從中國證監會履新中華全國供銷合作總社,讓這個曾經的“金字招牌”充滿想象。

農業領域的政商因素,除了“下鄉”,還有“進城”。

2015年開始,國家連發三道文件推動農產品上行。之後數年間,新零售爆發,涉農資本進軍社區。2018年,拼多多的迅速崛起和上市,讓人們對邨鎮群體的消費力刮目相看。以生鮮農產品為主打的社區團購成為風口,而前述互聯網巨頭和地產巨頭在投資農業之前就擁有了得天獨厚的物流和渠道優勢。消費者、供應鏈、資本三方需求在“進城”上找到了匯聚點,但如何建立與基層政權的新關系,並不是僅僅是拓展銷售渠道那樣簡單。包括社區基金會在內的新型社會組織如何參與到這場政商新合作中來,也值得期待。

總的來說,資本下鄉與農產品上行,都預示著社區經濟必然崛起,基層治理迎頭撞上新經濟勢力。這是建國70年,基層治理第一次與新經濟資本正面交鋒,政商社三方關系如何在社區共治共贏,還需在樂觀中保持謹慎。

預測

下面對今後至2019年全國兩會期間的政商大事進行梳理。以這些大事為基礎,我們對2019年的政商關系做出十個預測:

(1)預期管理會進一步加強,但在總書記已經給民營經濟一錘定音的大背景下,民營經濟在建國70年這個關鍵年份不會出現意識形態方面的大波動;

(2)公平公正的訴求更加凸顯,一些救急的政策雖然緩解了經濟震蕩,但利益分配如果變成新的利益等級,則會再次傷及經濟基本面;

(3)減稅是把雙刃劍,“過緊日子”背景下政府的自我革命不到位,“黃宗羲定律”就依然難逃;

(4)更多的產業政策要在民粹與開放之間取舍和平衡,政府之手的長度和深度將更多受到國際因素的影嚮;

(5)一些地方官員會重新煥發政績沖動,但進步官員如何帶動更為龐大的政治機器一起合力前行,依然是一個巨大的挑戰;

(6)企業主涉反腐甚至涉刑事的大案會減少,但受行政處罰損失慘重的概率會增加,社會風險越來越成為主要導火索;

(7)“數權”成為政商博弈和政商合作的新前線,面對發育日益成熟的“老大哥”,平台企業要學會做好“小兄弟”;

(8)政府的回應性會更加高效、精準,“新聞游俠”如不能主動接受吸納,步入制度化的表達渠道,就會像微博時代一樣曇花一現;

(9)勞資矛盾在積聚,即便“穩就業”的目標能夠實現,失業或焦慮的中產脆弱人群仍比農民工更容易成為下一個火藥桶;

(10)農邨成為政商新寵,但“資本下鄉”如果演變成“資本主義下鄉”,農邨就會成為未來最大的風險策源地。

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